Одной из основных тем, обсуждаемых на Всероссийском библиотечном конгрессе, стала трансформация библиотечной сети в регионах России. Эта проблема объединила четыре секции: центральных библиотек субъектов РФ, публичных библиотек, секцию по библиотечной политике и законодательству и секцию «Библиотечные общества и ассоциации».
Главным вопросом дискуссии стало влияние трансформации сети на доступность услуг библиотек для населения по всей территории страны. Через призму государственной культурной политики рассматривались задачи и актуальные практики управления такими процессами, как сокращение численности библиотек, их массовый перевод на работу в сокращённом режиме, разрушение целостности профессиональной библиотечной сети и др.
По оценке Сергея БАСОВА, заведующего научно-методическим отделом РНБ и ведущего заседания, 2017 год прошёл для библиотечного сообщества под грифом новых социальных нормативов, утверждённых распоряжением Правительства РФ от 26 января 2017 г. Однако в конце года оно своим новым распоряжением признало утратившими силу все нормативы в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, физической культуры и спорта, а также культуры. По сложившейся традиции решение было принято без каких-либо объяснений со стороны исполнительной власти и обсуждения с профессиональным сообществом. По мнению эксперта, эти изменения ещё предстоит понять и проанализировать.
Научно-методический отдел РНБ представил в рамках секции аналитический материал, посвящённый мониторингу трансформаций сети общедоступных библиотек за период 2015–2017 гг. Его результаты прокомментировала Маргарита АВРАМОВА, заведующая сектором НМО РНБ.
По данным исследования, на 1 января 2018 г. сеть общедоступных государственных региональных и муниципальных библиотек Министерства культуры РФ включала 42 226 учреждений, в том числе 255 центральных библиотек субъектов РФ; 35 737 муниципальных библиотек и 6234 структурных подразделения организаций культурно-досугового типа (КДУ) и других организаций, оказывающих библиотечные услуги населению. Сельское население обслуживали 33 453 библиотеки (79% общедоступных библиотек). Основные признаки трансформации сети библиотек, зафиксированные по итогам наблюдений в прежние годы, проявились и за эти три года, при этом сохранились главные тенденции и их негативное влияние на доступность библиотечных услуг.
Сокращение численности общедоступных библиотек
Продолжается сокращение сети общедоступных библиотек и снижение обеспеченности территорий библиотеками. За последние три года сеть уменьшилась на 2,1 тыс. учреждений в целом по России. Основная доля потерь приходится на сельские библиотеки — около 1,5 тыс. (68% от общего числа утраченных библиотек, табл.).
Некоторое замедление сокращения сети эксперты связывают с отложенной реакцией регионов на решения руководства страны о поддержке сферы культуры, а также с противоречивыми действиями Правительства РФ и Минкультуры России в 2016–2017 гг. Сказалось и влияние требования законодательства о проведении опроса населения при принятии решения о закрытии или реорганизации сельских библиотек. В определённой мере притормозили отрицательную динамику библиотечные специалисты, руководители и методисты ЦБ субъектов РФ, направлявшие усилия на предотвращение необоснованного закрытия библиотек.
По результатам мониторинга, за 2016–2017 гг. сеть сократилась на 1029 библиотек. Сокращение наблюдалось во всех федеральных округах. Наибольшие потери (в процентном отношении) показали Южный (Волгоградская и Астраханская области) и Уральский (за исключением ХМАО и ЯНАО) округа. По оценке выступающей, управленческие решения на местах принимаются во многом произвольно, без экспертной оценки.
Отрицательная динамика отмечена в 72 субъектах РФ. Положительная — только в трёх регионах: в Амурской области имело место открытие и восстановление деятельности нескольких сельских библиотек, в Кировской библиотеки образованы на базе стационарных рабочих мест в нескольких сёлах, в Архангельской налажен правильный учёт сельских библиотек. Численность библиотек сохраняется на уровне 2015 г. в 10 регионах: республиках Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Тыва, Камчатском и Ставропольском краях, Магаданской и Томской областях, Ненецком автономном округе, Санкт-Петербурге и Севастополе. Самые большие потери понесли библиотечные сети Волгоградской (114 библиотек), Курганской (56 учреждений) и Орловской (33 библиотеки) областей.
Как уже упоминалось, основные потери за этот период приходятся на сеть сельских библиотек: закрыто 840 учреждений (80% от общего числа утраченных). Уменьшение числа сельских библиотек наблюдалось во всех федеральных округах, причём симметрично общим показателям сокращения сети, т.е. более всего в Южном и Уральском округах (в процентном соотношении). Сокращение сети сельских библиотек произошло в 61 субъекте РФ. Положительная динамика имела место в шести регионах, а отсутствие изменений отмечено в 18 субъектах.
Значительное сокращение сельских библиотек (от 5 до 10 %) отмечено в восьми регионах: в Волгоградской, Курганской, Орловской, Ивановской, Астраханской и Ростовской областях, а также в Республике Дагестан. В полтора-два раза выше общероссийского показатели в Новгородской, Псковской, Брянской областях, в Пермском и Алтайском краях, а также в республиках Карелия и Марий Эл.
По оценке М. Аврамовой, ликвидация и реорганизация библиотек тесно связаны с хроническим дефицитом местных бюджетов, с необходимостью изыскания средств на повышение заработной платы, выполнением показателей дорожных карт.
Основания для закрытия библиотек в распоряжениях органов местного самоуправления указываются самые разные, и чаще всего они не отражают главную причину (хронический дефицит средств). Среди основных причин следующие: распоряжение Минкультуры России от 2 августа 2017 г. № 965; достижение показателей дорожной карты; исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597; социальные нормы и нормативы; несоответствие нормативам ресурсного обеспечения услуг сельских учреждений культуры; ст. 55 ГК РФ; исполнение Федерального закона № 131‑ФЗ; совершенствование и оптимизация организационно-штатной численности и бюджетных средств, оптимизация деятельности; уменьшение населения в зоне обслуживания; низкие показатели посещаемости библиотеки и трудное финансовое положение; признание нежилого здания аварийным и отсутствие на территории поселения помещения для библиотеки, повышение эффективности использования имущества, отсутствие средств на установку пожаротушения и т.п.
Сокращение пунктов внестационарного обслуживания
В условиях сокращения сети стационарных библиотек определённые задачи по охвату населения библиотечным обслуживанием выполняют пункты внестационарного обслуживания. Согласно исследованию в стране насчитывается более 47,2 тыс. таких объектов, из них в сельской местности — 39,9 тыс. В целом по России наблюдается отрицательная динамика: –1,3 тыс. пунктов.
Ситуация различается по федеральным округам: в Уральском, Сибирском и Дальневосточном число объектов увеличилось, в остальных — сократилось. Рост, как правило, связан с открытием стоянок КИБО и библиобусов, а также с преобразованием стационарных библиотек в пункты выдачи. Кроме того, во многих регионах в 2017 г. большое внимание было уделено корректному учёту пунктов выдачи: они упразднялись, если не соответствовали требованиям стандартов по информационно-библиотечному обслуживанию.
Примерно в половине субъектов РФ (в 40 регионах) количество пунктов выдачи увеличилось, причём значительно: более чем на 100 единиц в Чеченской Республике, Ставропольском крае и Ульяновской области, свыше 200 единиц появилось в Удмуртской Республике и Забайкальском крае. По мнению экспертов, о реальном развитии обслуживания за счёт внестационарных форм свидетельствует увеличение пунктов выдачи на фоне стабильности библиотечной сети, в частности в республиках Алтай, Коми, Татарстан, Тыва и Чеченской Республике, а также в Красноярском, Камчатском, Ставропольском и Хабаровском краях, в Амурской, Белгородской, Владимирской и Томской областях и т.д.
В 45 регионах количество пунктов выдачи уменьшилось, в некоторых существенно: более чем на 100 единиц в Республике Бурятия, Нижегородской, Омской и Оренбургской областях, на 200 — в Архангельской, Кировской, Тверской областях и на 454 — в Республике Дагестан. Главные причины закрытия пунктов очевидны: массовый перевод библиотечных специалистов на неполную ставку, отсутствие транспорта и новых книг, плохое состояние дорог. При этом наблюдается общая закономерность: сначала сельская библиотека преобразуется в пункт выдачи, а затем этот объект ликвидируется.
Массовый переход на сокращённый график
Режим, при котором библиотека открыта всего два-три часа в день или два-три дня в неделю, практикуется не только в малонаселённых пунктах, но и в сёлах, где проживает свыше 1 тыс. человек, и даже в городах. Из региональных аналитических материалов за 2016 год известно: в Псковской области в сокращённом режиме работают 85% сельских библиотек, в Тамбовской — 83%, в Брянской — 80%, в Тверской — 60%, в Амурской — 58%, в Ульяновской — 55%, в Липецкой — 50% и т.д. Сокращённый режим работы, отсутствие новых книг и актуальных ресурсов, современных интерьеров — всё это приводит к негативной оценке деятельности любой библиотеки со стороны населения и — довольно часто — к её последующему закрытию.
Ослабление профессиональных основ библиотечной деятельности
По мнению исследователей, разрушение профессиональной сетевой организации библиотечного обслуживания населения происходит на муниципальном уровне. Передача библиотек (сельских, центральных районных, межпоселенческих, городских, ЦБС и др.) в структуры культурно-досуговых и иных организаций приводит к организационно-правовой разобщённости и технологическому упадку. Наблюдение фиксирует более 50 разновидностей организаций, в структуре которых оказались библиотеки в ХХI в. Среди них культурно-досуговые центры, образовательно-культурно-спортивные комплексы, библиотечно-музейные объединения, дома творчества и досуга, центры культуры и архивного дела, социокультурные и культурно-развлекательные центры и др. Мониторинг свидетельствует о разных факторах и периодах разрушения целостности профессиональной библиотечной деятельности на муниципальном уровне.
При этом, как отметила выступающая, впервые после принятия ФЗ-136 наметился положительный вектор — снижение доли библиотек в составе КДУ. Используя новые правовые нормы, позволяющие передавать полномочия по организации библиотечного обслуживания в сёлах на районный уровень, во многих регионах стали возвращать библиотеки из КДУ в библиотечную сеть, создавать межпоселенческие библиотеки с сетью удалённых структурных подразделений по всей территории муниципального района, восстанавливать районные ЦБС.
В 2014 г. в составе КДУ было 8,5 тыс. библиотек (19,4% от общего числа муниципальных библиотек), в 2017-м — уже 6,2 тыс. (14,9%). Большая часть этих библиотек пополнила профессиональную библиотечную сеть, а меньшая попала под ликвидацию вместе с КДУ, сеть которых также оптимизируется. Тем не менее раздробленность и неоднородность региональных библиотечных систем характерна для многих регионов. Библиотеки в структуре КДУ действуют в большинстве субъектов РФ (в 61 из 85). Доля таких библиотек превышает 50% в Иркутской, Ленинградской, Воронежской, Псковской, Тюменской и Волгоградской областях, а также в Алтайском крае. В регионах, где долгое время удавалось сохранить целостность библиотечных систем, начали передавать библиотеки в КДУ. Среди них Пензенская область (145 библиотек в клубной сети) и Республика Крым (105 библиотек). Тенденцию передачи библиотек в структуры КДУ и иных организаций эксперты оценивают как фактор неизбежной деградации профессиональной деятельности.
За счёт возвращённых учреждений профессиональная библиотечная сеть увеличилась в Мордовии (на 319 библиотек; доля библиотек в КДУ понизилась с 80 до 18%), в Новосибирской (на 98 библиотек), Ростовской (на 74 библиотеки), Курганской (на 58 библиотек), Амурской (на 40 библиотек), Ивановской (на 34 библиотеки) и Тульской (на 27 библиотек) областях, а также в Хабаровском крае (на 28 библиотек). Из КДУ выведены все библиотеки в республиках Марий Эл и Чувашия, в Астраханской, Брянской, Магаданской и других областях. Таким образом, в 24 субъектах РФ (28% от общего их числа) все библиотеки находятся в составе профессиональной региональной сети.
Вывод библиотек из системы Министерства Культуры РФ
Согласно данным исследования, в 2016 г. в Волгоградской области в связи с необходимостью доведения зарплаты работников культуры до уровня средней по экономике региона часть культурно-досуговых центров вместе с библиотеками переводились в состав муниципальных казённых учреждений «Благоустройство и досуговое обслуживание» (основной вид деятельности — озеленение и уборка территории). Такие библиотеки не относятся к сфере культуры, их сотрудникам не обязательно повышать заработную плату, при этом ставки библиотечных специалистов сокращаются до минимума (два часа в неделю). Ещё один пример — это объединение общедоступных библиотек со школьными. В 2016 г. в Калмыкии семь общедоступных библиотек Юстинского района, в том числе пять сельских, были переданы в отдел образования с сокращением их штатных единиц и передачей фондов в школьные библиотеки.
Сокращение числа библиотечных учреждений со статусом юридического лица
На примере 72 регионов, которые предоставили полные данные о численности библиотек — юридических лиц, за последние два года выявлено сокращение на 841 организацию. В 2016 г. этот статус имели 4656 библиотек и библиотечных объединений, в 2017‑м — 3815. По мнению экспертов НМО РНБ, сокращение количества юридических лиц в библиотечной сфере указывает на две важные тенденции: укрупнение библиотечных учреждений на принципах централизации и создание многопрофильных учреждений культуры. Но если в первом случае происходит профессиональная интеграция библиотечных ресурсов, то во втором, наоборот, разрушается сетевая организация библиотечного обслуживания, происходит распыление ресурсов, снижается качество управления, а значит, и обслуживания читателей.
Нормативы обеспеченности населения общедоступными библиотеками
22 декабря 2017 г. распоряжением Правительства РФ №2905‑р все федеральные сетевые нормативы в бюджетной сфере были отменены. В области культуры сложилась сложная правовая ситуация: федеральные нормативы утратили юридическую силу, а распоряжение Минкультуры России от 2 августа 2017 г. №Р-965 (с нормами, которые были отменены) продолжает действовать. Согласно полученным данным, в 2017 г. регионы предпринимали попытки приведения сети в соответствие с новыми нормативами. При этом использовались различные формы реорганизации: объединение, слияние библиотек и домов культуры, преобразование в пункты выдачи, объединение детских библиотек со взрослыми, присоединение детских библиотек к межпоселенческим, преобразование детских библиотек в отделы обслуживания и др.
В 2017 г. библиотечная сеть сохранилась на уровне 2016-го в 19 субъектах РФ: Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Ингушетии, Карачаево-Черкесии, Крыму, Тыве, Камчатском и Ставропольском краях, Архангельской, Магаданской, Томской, Сахалинской и Челябинской областях, Ненецком автономном округе, Еврейской автономной области, Санкт-Петербурге и Севастополе.
По данным мониторинга, новые библиотечные сетевые единицы появились в 17 субъектах РФ. При этом в некоторых из них количество библиотек, закрытых и переставших существовать в результате реорганизации, значительно превышает число учреждений, открытых и созданных в результате реорганизации. Так, в Московской области открыты две новые библиотеки, а закрыта 41; в Красноярском крае открыты четыре сельские библиотеки, а закрыты 14; в Мордовии открыты две детские библиотеки (детские отделы преобразованы — в обособленные структурные подразделения ЦБС), прекратили существование 11. Мониторинг показывает, что новые нормативы активно использовались органами власти для закрытия библиотек.
Сложившаяся ситуация диктует регионам необходимость брать на себя ответственность за разработку нормативов в сфере культуры. При этом анализ региональных нормативных документов показывает, что в основном реализуются два подхода к их разработке. Первый заключается в полном дублировании федеральных нормативов практически без изменений и учёта особенностей своих территорий. Второй предполагает осмысленную аналитическую привязку нормативов, формирующих сеть общедоступных библиотек, к условиям конкретного региона: его территории, инфраструктуре, населению, ресурсам и т.д. Однако отмена федеральных нормативов с неизбежностью ставит вопрос о том, насколько необходимы единые нормы для всей страны, нужны ли такие общегосударственные ориентиры для всех регионов сегодня.
По оценке специалистов РНБ, стране необходимы базовые нормы, формируемые библиотечным сообществом на основе общего понимания принципов доступности библиотечных услуг. РНБ разработала и направила в Министерство культуры РФ предложения по базовым нормативам обеспеченности населения общедоступными библиотеками, которые размещены на сайте «Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации». В их основе принцип шаговой доступности, который диктует необходимость приближения библиотек к месту жительства человека; он наиболее прост и понятен, практически не допускает произвола в применении.
В завершение дискуссии эксперты сформулировали главные управленческие задачи на ближайшую перспективу:
· выработка единой стратегии действий, отвечающей Основам государственной культурной политики на всех уровнях власти;
· эффективное применение норм законодательства о местном самоуправлении, о библиотечном деле и др.;
· формирование региональных нормативно-правовых механизмов, в полном объёме обеспечивающих исполнение полномочий по организации библиотечного обслуживания населения;
· сохранение и восстановление единства профессиональной сетевой системы организации библиотечного обслуживания населения, обеспечение дальнейшего её развития адекватно требованиям новейшего времени;
· обеспечение оптимального режима библиотечного обслуживания с учётом потребностей местных жителей на основе принципа шаговой доступности;
· расширение инфраструктуры библиотечного обслуживания населения: открытие новых объектов, создание модельных библиотек, развитие мобильного обслуживания и т.д.
Для реализации новейших тенденций в библиотечном обслуживании необходима эффективная согласованная библиотечная политика федерального и регионального уровней, опирающаяся на должное финансирование библиотечной отрасли страны.
Не менее интересными оказались данные экспресс-опроса, подготовленные Секцией публичных библиотек РБА по вопросам, касающимся новых нормативов обеспеченности населения общедоступными библиотеками. «Вести с полей» представила Наталья Чернявская, директор БУК «Омские муниципальные библиотеки».
В 2018 г. в опросе приняли участие 260 библиотек из 51 региона.
Большинство респондентов (75%) отмечает, что в территориях никаких изменений, связанных с нормативами, не происходит. Причин тому несколько. В некоторых субъектах РФ разработаны документы, которые учитывают специфику региона. В результате те библиотеки, которые в соответствии с новыми нормативами могли быть закрыты, работают. Так произошло в Магаданской области, где в 2017 г. распоряжением регионального правительства принят документ «Об утверждении методических рекомендаций по развитию сети организаций культуры и обеспеченности населения Магаданской области услугами организаций культуры». Но чаще всего это происходит потому, что в настоящее время действие нормативов обеспеченности населения общедоступными библиотеками приостановлено и ведётся работа по их доработке. Коллеги из Красноярского края (г. Канск) отметили, что библиотечная сеть была бы оптимизирована в 2018 г., если бы нормативы не отменили.
При этом в ряде регионов работа по оптимизации сети продолжается. Осуществляется она разными способами.
· В Воронежской области число библиотек снижается (за 2017 год сеть уменьшилась на 16 единиц), а ставки сокращаются (по итогам 2017‑го более 40% сотрудников библиотек работали в неполном формате).
· В Республике Марий Эл сокращается сеть сельских библиотек, детские библиотеки становятся отделами центральных библиотек. Ещё в 2015 г. произошло слияние Республиканской юношеской и Республиканской детской библиотек.
· В Еврейской автономной области сокращаются ставки и численность персонала, снижается уровень самостоятельности библиотек.
· В Нижегородской области несколько библиотек переведены на неполный рабочий день.
· В Тверской области произошло изменение штатного расписания и сокращение среднесписочной численности.
· В Пермском крае клуб был объединён с библиотеками на базе муниципального учреждения «Центр развития культуры». Суксунская центральная библиотека стала структурным подразделением этой организации.
Коллеги из Республики Карелия отмечают, что оптимизация ведётся, но не в соответствии с нормативами обеспеченности населения общедоступными библиотеками, а в связи с недостатком муниципального финансирования.
Самый неожиданный пример оптимизации пришёл из Тольятти. В январе 2018 г. МБУК «Библиотека Автограда» было присоединено к МБУК «Тольяттинская библиотечная корпорация». Последнее тогда же было переименовано в МБУК «Библиотеки Тольятти» и на сегодняшний день представляет собой систему, состоящую из 29 библиотек.
В целом прогнозы нельзя назвать оптимистичными. 70% опрошенных предполагают дальнейшее сокращение числа библиотек. Кроме того, респонденты обеспокоены продолжающимся слиянием библиотек и культурно-досуговых учреждений.
На фоне примеров сокращения есть и позитивная информация. В Мурманской и Омской областях оптимизация ведётся разумно; на смену неэффективным библиотекам открываются учреждения в новых районах, там, где они востребованы населением, развивается внестационарная работа и т.п. В 2018 г. планируется открытие молодёжной библиотеки в МУК «Тульская библиотечная система». Планом развития Ярославля предусмотрено строительство новых библиотек. Есть положительные примеры в Пермском и Краснодарском краях.
Ситуация в стране неоднозначна. Ежегодное снижение финансовых затрат на библиотеки ведёт к сокращению штата. Отсутствуют средства на приобретение новой литературы, методических материалов, игр, современной мебели. Компьютерный парк также нуждается в обновлении. Не прибавляет оптимизма объединение библиотек. Очевидно, что в ближайшие годы сеть библиотек будет неуклонно сокращаться.
По мнению экспертов, новые нормативы обеспеченности населения общедоступными библиотеками оказали влияние на упорядочение сети, но не стали единственным фактором сокращения численности библиотек. Как правило, превалирует возможность муниципалитетов содержать библиотеки и понимание их необходимости.
Редакция благодарит заведующего НМО РНБ С.А. Басова и заместителя директора по инновационно-методической работе МБУК «Публичная библиотека» Новоуральского городского округа М.В. Криворучко за содействие в подготовке материала.
Рубрика: Библиотечное дело
Год: 2018
Месяц: Июль/Август
