Основы государственной культурной политики[1] (далее — Основы) впервые в истории страны возвели культуру в ранг национальных приоритетов, государство признало её залогом динамичного социально-экономического развития общества. Среди задач, поставленных перед органами власти всех уровней, выделим одну, имеющую первостепенное значение.
Это сохранение сложившейся сети организаций культуры, создание условий для их развития, освоения ими новых технологий культурной деятельности. Ведь только наличие организаций культуры в городе и на селе позволяет решать содержательные задачи, сформулированные в Основах, такие как историко-культурное просвещение и воспитание, обеспечение доступа граждан к знаниям, информации, культурным ценностям и благам...
1. http://kremlin.ru/events/president/news/47325
Следовательно, анализ достижения целей культурной политики должен начинаться со статистического учёта самих организаций культуры. Как минимум необходимо знать, развивается или деградирует сеть учреждений культуры в стране. Эта задача должна являться зоной особого внимания органов власти, о чём напоминает и Президент РФ.
Авторы Сергей Александрович БАСОВ, заведующий отделом РНБ, член Правления РБА, Маргарита Борисовна АВРАМОВА, заведующая сектором РНБ
В ряду поручений В.В. Путина по итогам совместного заседания Государственного совета и Совета при Президенте РФ по культуре и искусству, состоявшегося 24 декабря 2014 г., Правительству РФ было поручено «обеспечить формирование статистической информации для проведения мониторинга реализации государственной культурной политики и определить в Федеральном плане статистических работ перечень необходимых для статистического наблюдения показателей, характеризующих культурную деятельность в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях»[2].
2. Пр-93, п. 3б. Срок исполнения 1 июня 2015 г. (http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/47511)
На парламентских слушаниях «Государственная культурная политика и вызовы времени», состоявшихся 26 марта 2015 г., первый заместитель министра культуры РФ В.В. Аристархов связал поручения Президента РФ с подготовкой ежегодного доклада о состоянии культуры: «…мы должны понимать, как наши усилия влияют на положение культуры. С этим связано поручение Президента РФ разработать систему мониторинга государственной культурной политики и ещё одно поручение — о реформировании системы статистики в области культуры… Итогом такого мониторинга будет ежегодный доклад о состоянии культуры, который мы делаем в этом году во второй раз в нашей истории. Он, по логике, должен вытекать именно из данного мониторинга…»[3]
3. Аналитический вестник Совета Федерации. – № 18 (571). – М, 2015. – С. 9.
Таким образом, на федеральном уровне признано, что статистическое наблюдение за сетью учреждений культуры является основой для выполнения такой важной задачи культурной политики, как сохранение сложившейся сети организаций культуры и её адекватное отражение в ежегодном государственном докладе о состоянии культуры в России. Для этого система статистики в сфере культуры должна быть реформирована.
Важно напомнить, что самыми массовыми учреждениями культуры в нашей стране являются библиотеки, именно они находятся в ежедневном контакте с миллионами людей. Именно они сталкиваются уже не с угрозами, о чём говорят Основы, а зачастую с реальными проявлениями гуманитарного кризиса: атомизацией общества, снижением интеллектуального и культурного уровня, девальвацией ценностей, ростом агрессии и нетерпимости, деформацией исторической памяти. А это значит, что прежде всего на библиотеки, а не на театры, филармонии, киноиндустрию ложится основной груз по реализации идейных основ культурной политики. В сфере искусства создаются культурные образцы, а работают с ними каждый день более 40 тыс. общедоступных библиотек и ещё больше школьных — от Калининградской области до Сахалина. Не на пустом месте академик Д.С. Лихачёв сформулировал свою мысль: «Библиотеки важнее всего в культуре… Пока жива библиотека — жив народ, умрёт она — умрёт прошлое и будущее». Библиотека является ведущим институтом культурной преемственности.
Таким образом, логика реализации государственной культурной политики требует поставить на одно из первых мест задачу создания условий для сохранения и развития библиотечной сети, освоения библиотеками новых технологий. Но этого, к сожалению, пока не происходит. Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, утверждённая Правительством РФ 29 февраля 2016 г. и призванная перевести Основы на язык программ, социальных и финансовых нормативов, далеко не в полной мере отразила значение библиотечного дела. Стратегия в её библиотечной части весьма уязвима для критики с точки зрения её соответствия принципам и приоритетам, заложенным в Основах. Рассогласование двух документов на столь высоком государственном уровне вызывает как минимум недоумение.
Сегодня в России отсутствует официально утверждённая концепция (стратегия) развития библиотечного дела, а значит, нет и системной библиотечной политики, формирующей общие ориентиры для регионов. Решения органов государственной власти и местного самоуправления, даже не выходя за границы законодательства, могут носить не только созидающий, но и разрушительный, деструктивный характер. На практике мы наблюдаем весьма хаотичные изменения (трансформации) библиотечной сети страны.
КРИВОЕ ЗЕРКАЛО ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕЧНОЙ СТАТИСТИКИ
Только качественная библиотечная статистика позволяет увидеть трансформации библиотечной сети во всей их полноте и противоречивости. Как же развивалась официальная статистика в последние годы?
В 2009 г.[4] впервые в новейшее время на государственном уровне была обозначена проблема «приблизительного числа библиотек в стране» и проведена Всероссийская перепись библиотек (2009–2011). Но она не дала ожидаемых результатов[5]. Более того, после переписи вступил в силу приказ Росстата от 15 июля 2011 г. № 324, и муниципальные библиотеки сгруппировали по разным формам отчётности: 6-НК и 7-НК.
4. Распоряжение Правительства РФ №131-р от 04.02.2009 «О проведении в 2009–2011 годах работ по сбору сведений о библиотеках, находящихся на территории Российской Федерации».
5. Получены приблизительные данные о количестве общедоступных библиотек всех ведомств 95,2 тыс., в то время как по экспертным оценкам в стране действуют порядка 130 тыс. библиотек.
В результате библиотеки — структурные подразделения культурно-досуговых учреждений (КДУ) стали отчитываться по форме 7-НК и выпали из государственной библиотечной статистики.
Свидетельством серьёзных проблем в организации госстатистики стало отсутствие в изданиях Росстата «Россия в цифрах − 2015» и «Россия. 2015» сведений о числе общедоступных библиотек (приведены данные только за 2012 и 2013 гг.). Ежегодник ГИВЦ Минкультуры России «Общедоступные библиотеки Российской Федерации в цифрах» даёт последнюю информацию только за 2013 год.
В течение последних пяти лет проблемные вопросы библиотечной статистики неоднократно поднимались на различных профессиональных площадках (в печати, на конференциях и форумах, вебинарах). Библиотечное сообщество ратовало за переход на единую форму отчётности для всех библиотек системы Минкультуры России. Когда приказом Росстата от 30 декабря 2015 г. № 671 была утверждена новая единая форма федерального статистического наблюдения 6-НК, родилась надежда, что наконец появятся полные данные об общедоступных библиотеках, включая те, которые были переданы в структуры иных организаций (многие из них ранее отчитывались по форме 7-НК).
Однако официальные статистические данные, опубликованные в сентябре 2016 г. в Государственном докладе о состоянии культуры в Российской Федерации в 2015 году[6] (далее — доклад), вновь вызывают вопросы.
6. Годовой отчёт − 2015. http://mkrf.ru/report/report2015.
Обратимся к тексту доклада.
1. «Общее число библиотек и библиотек-филиалов, подведомственных Минкультуры России, органам управления культуры субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, на конец 2015 г. составляло 38 682».
Сам выбор точки отсчёта уже вызывает вопросы: что значит «на конец года»? Ведь всегда статистические данные за истёкший период даются на начало следующего. Следовало писать: на 1 января 2016 г.
По данным мониторинга Российской национальной библиотеки (РНБ), который осуществляется уже пять лет совместно с центральными библиотеками (ЦБ) субъектов РФ, в 2015 г. (по состоянию на 1 января 2016 г.) в стране насчитывалось 43 267 государственных и муниципальных библиотек системы Минкультуры России, т.е. на 4585 больше, чем показывает официальная статистика. Похоже, Минкультуры вновь «потеряло» библиотеки, работающие в структурах КДУ. Почему это могло произойти? На наш взгляд, в Своде годовых сведений об общедоступных (публичных) библиотеках системы Минкультуры России отсутствуют сводные данные о деятельности библиотек всех типов, включая структурные подразделения учреждений, осуществляющих библиотечную деятельность. Кроме того, многие КДУ не отражают в своей статистике библиотеки как сетевые единицы, указывая только юридическое лицо, и реальная библиотека, работающая с населением, исчезает из поля зрения статистики.
2. «Рост числа библиотек по федеральным округам в 2015 г. имел как положительную, так и отрицательную динамику[7]» (табл.).
7. Отметим сложность для восприятии смысла такого выражения, как «рост числа библиотек имел отрицательную динамику».
По данным РНБ (доступны в Интернете по адресу http://clrf.nlr.ru/analitika), в 2015 г. положительная динамика отмечена в семи субъектах и составляет всего 12 библиотек на всю страну, но никак не сотни, как в докладе. Укрупнённые данные по федеральным округам, которыми оперирует доклад, не позволяют увидеть реальную картину, которая складывается при рассмотрении данных по всем субъектам РФ. В Ставропольском крае и в Костромской области число библиотек выросло на три, в Томской области на две, в Республике Северная Осетия — Алания, Краснодарском крае, Астраханской и Ленинградской областях по одной новой библиотеке.
Положительная динамика связана преимущественно с налаживанием учёта сетевых единиц при переходе на единую форму отчётности 6-НК, с преобразованием отделов библиотек в библиотеки-филиалы (т.е. сетевые единицы). Чаще всего это не реальное открытие новых библиотек, а упорядочение отчётности и реорганизация. Примеры открытия новых библиотек в стране есть, но они «тонут» в общей отрицательной динамике.
Каким образом в официальной статистике появилась столь значительная положительная динамика по трём федеральным округам, остаётся загадкой.
3. «В 2014 г. число центральных библиотек субъектов Российской Федерации составляло около 250, а в 2015 г. выросло до 256».
Мониторинг РНБ даёт точные цифры: 2014 год — 262 библиотеки (в этом году в систему ЦБ субъектов РФ влились шесть библиотек: четыре — Республики Крым и две — г. Севастополя), в 2015 г. — 256 библиотек (прошла реорганизация в форме присоединения библиотек для слепых, детских и юношеских к универсальным научным в Дагестане, Республике Марий Эл, Амурской, Кировской и Псковской областях). Сама формулировка «около 250» вряд ли допустима в официальном документе такого уровня. В результате реальное уменьшение числа библиотек превратилось в их рост. Государственные библиотеки субъектов РФ играют системообразующую роль во всех регионах, точный учёт каждой из них чрезвычайно важен.
Проблемы официальной статистики носят преимущественно методологический характер. Прежде всего, это отсутствие единой методики счёта, которая начинается с общего представления о базовой точке отсчёта — библиотечной сетевой единице. В статистических целях сетевые единицы необходимо учитывать как библиотеки вне зависимости от их организационно-правового статуса: это могут быть филиалы и обособленные подразделения библиотек, отделы и иные структуры учреждений культуры, пункты обслуживания. Признаком сетевых единиц будет то, что они оказывают населению общедоступные библиотечные услуги. Напомним, что именно так требует подходить к подсчёту библиотек ГОСТ Р 7.0.202014 СИБИД. Библиотечная статистика: показатели и единицы исчисления.
Сегодня официальная статистика не видит, а значит, игнорирует организационно-правовые трансформации сети государственных и муниципальных библиотек. Органы власти не дают точного ответа на вопрос о том, что представляет собой библиотечная сеть России. Официальные лица в СМИ и на профессиональных форумах озвучивают разные данные. Обществу предлагается искажённая картина положения дел в библиотечной сфере, которая не позволяет объективно оценивать охват населения библиотечным обслуживанием, результаты деятельности библиотек, эффективность бюджетных расходов на их содержание и модернизацию.
ТРАНСФОРМАЦИЯ БИБЛИОТЕЧНОЙ СЕТИ: НЕУТЕШИТЕЛЬНЫЕ ИТОГИ
В ходе реформы местного самоуправления, активная фаза которой пришлась на 2006–2009 гг., проводилось разграничение полномочий государственной власти и местного самоуправления по организации библиотечного обслуживания, в результате чего тысячи сельских библиотек оказались вне районных централизованных библиотечных систем (ЦБС), и дальнейшая их судьба следовала разнообразным сценариям. Библиотечные услуги сегодня оказывают самые разные организации, вплоть до местной администрации.
В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ прошла массовая реорганизация библиотечной сети в связи с необходимостью наделения учреждений автономным, бюджетным или казённым статусом. В отдельных регионах наблюдались откровенно произвольные решения без учёта особенностей библиотек. Так, в Тюменской области все государственные и муниципальные библиотеки (включая детские и для слепых) получили статус автономных учреждений, ориентированных по своей природе на оказание платных услуг населению.
Под воздействием социально-экономических проблем трансформация библиотечной сети продолжается и сегодня. Распадаются и воссоздаются ЦБС, идут укрупнение юридических лиц, одновременная передача библиотек КДУ и изъятие из них. Все изменения осуществляются под флагом оптимизации расходов и повышения эффективности бюджетной сферы для достижения целей, определённых в майских указах Президента РФ.
В основу нашего анализа трансформации сети библиотек положены данные мониторинга РНБ, который осуществляется в рамках общероссийского проекта «Корпоративная полнотекстовая база данных “Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации”» (см. сайт: http://clrf.nlr.ru). В проекте участвует абсолютное большинство областных, краевых, окружных и национальных республиканских библиотек — 81 центральная библиотека субъектов РФ. Для наблюдения используются данные из визитных карточек библиотек — участниц проекта и анкеты о сети, которые предоставляют библиотеки, департаменты культуры и аналитические центры четырёх регионов, не имеющих представительства в проекте (Тюменская и Саратовская области, Карачаево-Черкесская Республика и Чукотский автономный округ, где ЦБ субъекта РФ упразднена в 2013 г.).
Согласно обобщённым данным мониторинга[8] РНБ на 1 января 2016 г., сеть общедоступных библиотек системы Минкультуры России насчитывала 43 267 библиотек, из них 256 центральных библиотек субъектов Федерации, 36,6 тыс. муниципальных библиотек и 6,5 тыс. библиотек — структурных подразделений КДУ и других организаций.
8. Федеральные библиотеки в мониторинг не включаются.
В сельской местности действуют около 34,3 тыс. библиотек, что составляет 79% общего числа публичных библиотек системы Минкультуры России.
Обозначим проблемные результаты трансформации сети общедоступных библиотек страны.
1. Продолжается массовое разрушение профессиональной организации библиотечного обслуживания населения на муниципальном уровне и, как следствие, целостности информационно-библиотечного пространства в регионах и в целом по стране. Более 6,5 тыс. библиотек (поселенческих, межпоселенческих, детских и даже ЦБС) оказались в структурах КДУ в большинстве субъектов Федерации (в 61 регионе из 85). От 100 до 500 «внутриклубных» библиотек действуют в 22 регионах. Число таких учреждений превышает 80% общего количества библиотек в Республике Мордовия, более 50% — в Иркутской, Псковской, Ивановской, Воронежской, Ленинградской и Тюменской областях.
Передача библиотек в структуры небиблиотечных учреждений отражает один из основных трендов оптимизации бюджетной сферы — сокращение количества юридических лиц, за которое ратуют финансово-экономические органы. В результате создаются (правильнее сказать, оформляются юридически) многопрофильные учреждения культуры: культурно-досуговые, культурно-информационные, культурно-развлекательные, культурно-спортивные, социокультурные и т.п. центры и комплексы, вплоть до центров культуры и благоустройства; всего выявлено более 50 разновидностей.
Включение сельских библиотек в состав таких центров, как правило, приводит к сокращению штатов, часто читателей обслуживают работники КДУ — непрофессиональные библиотекари, иногда за дополнительную плату. Уровень и качество библиотечного обслуживания в таких учреждениях резко падает. Библиотеки без статуса юридического лица, не прописанные в уставах многопрофильных учреждений как структурные подразделения, перестают существовать в правовом поле, они утрачивают права на получение субсидий из вышестоящих бюджетов на комплектование книжных фондов, подключение к сети Интернет, на доступ к ресурсам Национальной электронной библиотеки (НЭБ). В итоге «внутриклубные» библиотеки оказываются на обочине профессиональной библиотечной деятельности. А оптимизация (читай: сокращение) неэффективных КДУ «тянет» за собой и автоматическую ликвидацию «внутриклубных» библиотек. В Карелии в 2016 г. ликвидировано шесть библиотек сельских поселений без опроса жителей, потому что в уставах КДУ, в структуру которых эти библиотеки входили много лет, они не были отражены и, по мнению местных властей, формально-юридически они — как библиотеки — и не существовали.
Свой принципиальный вклад в «разбиблиотечивание» (изменение сущности) библиотечного дела (термин профессора А.В. Соколова) внёс Департамент культуры г. Москвы. В 2016 г. Московский городской библиотечный центр переименован в Московскую дирекцию по развитию культурных центров, утверждён новый типовой устав, превращающий библиотеки Москвы в нечто ранее неизвестное: «По своему типу и виду учреждение относится к государственным бюджетным учреждениям культуры библиотечного типа с функциями культурно-досугового центра. Учреждение является общедоступной (публичной) библиотечно-информационной, культурно-просветительной
организацией…» Стоило ли огород городить? Ведь действует утверждённый Минкультуры России Модельный стандарт деятельности общедоступной библиотеки, адресованный органам власти субъектов РФ, где дано определение культурно-просветительной деятельности библиотек. Библиотечное дело по федеральному закону является отраслью информационной, культурно—просветительской и образовательной деятельности. У любой библиотеки имеются все необходимые полномочия для выполнения культурной, просветительной, досуговой функций без утраты её библиотечно-библиографической сущности. Но управленцы становятся всё агрессивнее в своём заблуждении, что они лучше профессионалов способны разобраться в сущности и особенностях библиотечной деятельности. Диктат учредителей является сегодня одним из факторов, реально мешающих развитию отрасли.
2. Сокращение количества общедоступных библиотек в стране. Процессы реорганизации и ликвидации библиотек тесно переплетены, идут повсеместно и охватывают не только муниципальную сеть, но и государственные библиотеки субъектов Федерации. «Вливание» в общероссийскую сеть библиотек Крыма (2014 год — плюс 724 библиотеки) не изменило нарастающую отрицательную динамику. Из общего числа потерь за три года (1902 библиотеки) на 2015 г. приходится 1113 библиотек, в том числе около 700 сельских. Московская область лишилась 76 библиотек, в том числе 23 сельских, Республика Башкортостан — 61 библиотеки, в том числе 55 сельских, Вологодская область — 60 библиотек, в том числе 54 сельских, Кировская область — 52 библиотек, в том числе 45 сельских, и т.д.
В 2015 г. многие библиотеки на селе были ликвидированы до вступления в силу ФЗ-151, обязывающего при принятии решения о закрытии библиотеки в сельском поселении проводить опрос жителей, но были и случаи нарушения данной нормы закона (в республиках Карелия, Марий Эл, Амурской, Кемеровской, Оренбургской, Тверской и других областях).
Реорганизация стационарных библиотек в пункты обслуживания— одно из активных направлений экономии бюджетных средств, позволяющих закрыть библиотеку без ухудшения отчётности. С одной стороны, лучше пункт выдачи, чем вообще ничего. Но с другой — если идти по пути такой оптимизации, то можно лишиться большой части сети стационарных библиотек. При этом ситуация часто выглядит вполне благопристойно на бумаге, потому что в некоторых регионах пункты выдачи с поправкой на коэффициент 0,09[9] учитываются при расчёте уровня фактической обеспеченности библиотеками от нормативной потребности. Так, за два года в Кировской области стационарная сеть сократилась на 58 библиотек, при этом субъект вышел на первое место среди всех областей и краёв по количеству пунктов выдачи. Действуют 1532 пункта, что с поправкой на коэффициент позволяет их — в отчётности — приравнять к 137 стационарным библиотекам. Аналогичная ситуация в Вологодской области (за два года минус 114 библиотек), где создано 1096 пунктов выдачи, что равнозначно 98 библиотекам. Однако даже 10 пунктов выдачи не равноценны одной стационарной библиотеке. Отсутствие транспорта и новых книг, плохое состояние дорог отрицательно сказываются на эффективности пунктов выдачи. Тем более что сегодня работа библиотеки не сводится только к выдаче книг.
Разрушается исторически сложившаяся в России система библиотечного обслуживания детей, доказавшая свою состоятельность и эффективность. Эта система предполагает наличие полноценной сети самостоятельных детских библиотек, включающей сетевые единицы на всех административно-территориальных уровнях. Так, в девяти муниципальных районах Пермского края нет не только центральных детских, но и детских библиотек вообще. Из Амурской области пишут: «При таком темпе реорганизации детских библиотек в отделы обслуживания в области в ближайшей перспективе не останется специализированных детских библиотек» (из отчёта ЦБ).
Продолжаются попытки объединения сельских библиотек со школьными (Бурятия, Калмыкия и т.д.), хотя по санитарным нормам использование помещений общеобразовательных учреждений не по назначению не допускается. Как правило, в школы передаются книжные фонды и имущество детских библиотек, а освобождённые здания и помещения достаются администрациям на местах.
3. Перевод сельских библиотек на сокращённый режим работы. Это явление наблюдается почти во всех регионах (исключения редки: например, таких библиотек нет в Республике Саха (Якутия)). Сокращённый режим работы влечёт за собой снижение удовлетворённости населения библиотечным обслуживанием, и, как следствие, библиотека попадает в разряд неэффективных учреждений. Стационарные библиотеки, работающие в сокращённом режиме, фактически становятся пунктами выдачи и не могут оказывать библиотечные услуги в требуемом объёме и с должным качеством. Такие учреждения составляют в Тамбовской области 85% общего числа муниципальных библиотек, в Ярославской — 78% , в Псковской — 70%, в Брянской — 65%, в Тверской — 60%, в Омской — 62%, в Ульяновской — 54%, в Амурской и Липецкой — по 50%.
4. Завышение процента подключения библиотек к Интернету: деньги в регионах выделяются, но подключения могут считать по числу юридических лиц, а не сетевых единиц. При этом каждая ликвидированная библиотека автоматически увеличивает процент подключения по региону. Важно противостоять «революционным» взглядам, согласно которым проблема доступности библиотечных услуг может быть решена за счёт развития информационных технологий: «…будущее библиотек связано с ориентацией на сегодняшние и завтрашние "цифровые" подходы к информационной деятельности… Цепляться за привычную, но объективно устаревающую печатную информационную инфраструктуру тщетно и абсолютно бесперспективно: сколько бы сил и финансовых средств ни было затрачено на её сохранение, она, подчиняясь законам диалектики, объективно превращается в архаику»[10].
10. Гусева е., Степанов В. Между НЭБом и землёй: к разработке стратегии и тактики преобразований библиотек России // Университетская КНИГА. – 2014. – № 9. – С. 20. – www.unkniga.ru/biblioteki/bibdelo/3399-mezhdu-nebom-i-zemley-k-razrabotke-strategii.html
Во многих регионах даже Центральной России до сих пор нет необходимых финансовых средств и технических условий для цифровых преобразований. Например, Счётная палата РФ зафиксировала[11], что в Тверской области насчитывается 7,4 тыс. населённых пунктов, не покрытых сетью Интернет из-за отсутствия технических условий.
11. Информационный доклад о деятельности тверских муниципальных библиотек в 2015 году / Твер. обл. универс. науч. б-ка имени А.М. Горького, научно-метод. отд. – Тверь, 2015. – С. 14.
Повсеместно сельские библиотеки сталкиваются с отсутствием средств в бюджете муниципальных образований на оплату интернет-трафика, с изношенностью компьютерного оборудования и т.п.
Интегральным итогом трансформаций можно считать возрастающую нестабильность библиотечных сетей в большинстве регионов. Анализ реорганизации общедоступных библиотек демонстрирует хаотичность изменений, которые характерны даже для одного, отдельно взятого, субъекта. В одних и тех же условиях могут приниматься противоречивые решения. Передача библиотек в структуры КДУ и их возвращение в профессиональную сеть наблюдаются одновременно. Мониторинг РНБ показывает, что во многих регионах тысячи людей не имеют возможности пользоваться услугами библиотек, им не доступны ни стационарные, ни выездные формы библиотечного обслуживания. Например, в Воронежской области это 123,9 тыс. человек (1064 населённых пункта), во Владимирской — 92,9 тыс. человек (2183 населённых пункта), в Вологодской — 60 тыс. человек, в Амурской области — 30 тыс. человек (174 села) и т.д.
Опираясь на действующие нормативы, многие регионы обоснованно заявляют о потребности в открытии новых библиотек: Краснодарский край — 102 библиотек, Ингушетия — 97 библиотек (31 для взрослых и 66 для детей), Ленинградская область — 93 библиотек, Томская область — 76 библиотек, Бурятия — 48 библиотек, Калининградская область — 24 библиотек, Ульяновская область — 20 библиотек, Марий Эл и Тыва — по 10 библиотек, Владимирская область — шести библиотек, Сахалинская область — двух детских библиотек и т.д.
НОРМАТИВЫ КАК СОЦИАЛЬНАЯ ОСНОВА ПРЕОДОЛЕНИЯ ДИСПРОПОРЦИЙ
Важным фактором обеспечения стабильности в сфере библиотечного обслуживания населения являются социальные нормативы, которые устанавливаются Правительством РФ. Нормативы направлены на упорядочение библиотечной сети, они призваны служить преодолению диспропорций в обеспеченности населения услугами по всей стране, способствовать реализации прав людей на равный доступ к библиотечным услугам.
Долгие годы стабильность в сфере культуры обеспечивали два нормативно-правовых акта: Социальные нормы и нормативы (утв. распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р, в ред. Распоряжений Правительства РФ от 14 июля 2001 г. № 942-р, от 13 июля 2007 г. № 923-р, от 23 июня 2014 г. № 581) и Методика определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры (утв. Распоряжением Правительства РФ от 19 октября 1999 г. № 1683-р в ред. от 23 ноября 2009 г. № 1767-р).
Положительно оценивая данные документы, следует отметить их рекомендательный статус, что позволяет отдельным органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления безнаказанно пренебрегать установленными нормативами (так, в Чукотском автономном округе власти вообще упразднили единственную ЦБ, в Псковской области, несмотря на то что в областном центре живут более чем 200 тыс. человек, провели объединение трёх областных библиотек в одно юридическое лицо и т.п.).
Ситуация могла кардинально измениться, когда Президент РФ 22 июля 2015 г. подписал перечень поручений Правительству РФ по вопросам обеспечения доступности услуг в социальной сфере для граждан России[12], среди которых были следующие:
12. www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/50043. Пр-1441.
«а) обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, устанавливающих:
· критерии доступности населению услуг социальной сферы, в том числе в сфере образования, культуры, социального обслуживания;
· требования к размещению организаций социальной сферы, в том числе образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания, с учётом плотности и возрастного состава населения, транспортной инфраструктуры и иных показателей, отражающих доступность для населения услуг социальной сферы;
· обязательность использования указанных требований субъектами Российской Федерации при размещении объектов социальной сферы, в том числе объектов образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания...
б) внести изменения в методику определения нормативной потребности субъектов российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры…»
Был установлен срок исполнения этих поручений — 15 и 30 декабря 2015 г.
3 декабря 2015 г. Президент РФ выступил с ежегодным посланием к Федеральному собранию, в котором вновь обратился к проблеме доступности для населения услуг социальной сферы: «Люди жалуются, что им порой непонятно, почему закрываются или объединяются, например, больницы, школы, культурные и социальные центры, учреждения… поручаю Правительству РФ до 1 марта 2016 г. подготовить и утвердить методику оптимального размещения учреждений социальной сферы. Она должна быть обязательной для применения в регионах. Нужно найти такую форму, в том числе юридически обоснованную, которая бы позволяла это сделать» (http://kremlin.ru/events/president/transcripts/50864).
Чем ответило Правительство РФ на поручения Президента? Приведём краткую хронику.
В 2015 г. поручения не исполнялись.
14 апреля 2016 г. отменена Методика определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры (распоряжение Правительства РФ от 14 апреля 2016 г. № 664-р.).
29 апреля Минкультуры России выпускает распоряжение № Р-547, которым утверждает Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по развитию сети организаций культуры и обеспеченности населения услугами организаций культуры.
27 июля Минкультуры выпускает новое распоряжение — № Р-948 «Об утверждении Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по развитию сети организаций культуры и обеспеченности населения услугами организаций культуры», с новыми нормами по размещению сети библиотек. Распоряжение ведомства от 29 апреля 2016 г. № Р-547 признаётся утратившим силу.
5 августа на федеральном портале проектов нормативных правовых актов Минкультуры России разместило проект приказа «Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по развитию сети организаций культуры и обеспеченности населения услугами организаций культуры» (ID проекта 01/02/0816/00051437), в соответствии с которым предполагается отмена распоряжения № Р-948 от 27 июля 2016 г. С 5 по 19 августа на портале проводилось общественное обсуждение проекта, до 25 сентября — антикоррупционная экспертиза.
Следует отметить, что рекомендации Минкультуры России существенно отличаются от действующих социальных норм и нормативов Правительства РФ. Возникла и правовая коллизия между двумя нормативными актами, что ставит в сложное положение органы государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ, которые принимают управленческие решения в целях оптимизации библиотечной сети в своих регионах. В этом случае следует помнить о верховенстве решений Правительства РФ над распорядительными актами отраслевых органов власти.
Методисты РНБ, основываясь на расчётах и данных, полученных из библиотек субъектов РФ, подготовили заключения на предложенные Министерством культуры РФ нормы и нормативы по размещению библиотек. Показаны негативные последствия в случае применения нормативов ведомства. Они будут наблюдаться во всех субъектах РФ, на всех административно-территориальных уровнях. Порядка 30–40% муниципальных библиотек страны под угрозой ликвидации (заключения РНБ доступны на сайте http://clrf.nlr.ru/sobytia/10266minkultsocialnorm08).
Как видим, поручения Президента РФ выполняются весьма, если так можно выразиться, противоречиво. Никаких изменений в законодательство пока не внесено, новая методика определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры не разработана. Надеемся, что Администрация Президента РФ и Счётная палата РФ держат на контроле выполнение поручений главы государства.
К ФОРМАТИРОВАНИЮ ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ БИБЛИОТЕЧНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
Сегодня в профессиональных и непрофессиональных СМИ много рассуждений о библиотеках будущего, но отсутствуют обоснованные управленческие рекомендации по организации библиотечного обслуживания. Практикам давно уже ясно, что будущее есть только у профессиональной сетевой организации, а не у отдельных библиотек, пусть и прекрасно оснащённых, не говоря уже о замене традиционных библиотек электронными базами данных или их переводе в структуры КДУ. Профессиональная основа не должна размываться путём «скрещивания» библиотек с клубами и иными типами учреждений. Этот тезис не противоречит обогащению библиотечной работы новыми смыслами и функциями, что прекрасно демонстрируют библиотеки во всех уголках страны. Библиотечное развитие российской провинции сдерживается прежде всего удручающей
Материально-технической базой и отсутствием необходимых средств на комплектование книжных фондов.
Региональная практика показывает, что наряду с фактами, говорящими о деградации сети общедоступных библиотек, в 2014 г. впервые обозначился положительный вектор, направленный на восстановление профессиональной целостности региональных библиотечных систем, а в 2015 г. он получил дальнейшее развитие. Важной правовой основой для развития библиотечных сетей служат изменения, внесённые в ФЗ-131 (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ), в котором полномочия сельских поселений по библиотечному обслуживанию закреплены за органами местного самоуправления муниципальных районов.
Перечислим актуальные действия, которые предпринимают органы власти и местного самоуправления в целях повышения эффективности библиотечного обслуживания. Это:
· передача полномочий по организации библиотечного обслуживания с уровня поселений на уровень муниципального района: Амурская, Архангельская, Брянская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Ростовская, Томская области, Алтайский край, республики Бурятия, Калмыкия, Карелия, Хакасия, Чувашия и др.;
· открытие новых библиотек (включая реконструкцию и строительство, возобновление ликвидированных библиотек): Карелия, Татарстан, Хакасия, Краснодарский, Красноярский края, Астраханская, Брянская, Курганская, Московская, Омская, Ростовская, Рязанская и Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ;
· создание межпоселенческих (центральных районных) библиотек как системообразующих учреждений, в состав которых входят сельскопоселенческие библиотеки: Приморский край, Амурская, Архангельская, Пензенская области и др.;
· возвращение библиотек из культурно-досуговой сети в библиотечную. В 2015 г. в профессиональную сеть в Чувашии вернулись 440 библиотек, в Дагестане — 324, в Липецкой области — 290, в Брянской области, Алтайском, Забайкальском и Ставропольском краях, Республике Марий Эл — более 100 библиотек в каждом регионе. В целом за 2015 г. в библиотечную сеть было возвращено более 2 тыс. библиотек, а в КДУ передано лишь около 400. Но уверенности, что этот позитивный тренд будет и дальше развиваться, пока нет, ибо он не подкреплён законодательно;
· восстановление детских библиотек в статусе самостоятельных сетевых единиц: Карелия, Алтайский и Краснодарский края, Волгоградская, Ленинградская, Мурманская области;
· восстановление системы организации библиотечного обслуживания на принципе централизации: Бурятия, Чувашия, Хабаровский край, Архангельская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Калининградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Томская, Ульяновская области;
· сохранение полной централизации в субъектах РФ: Адыгея, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Коми, Крым, Марий Эл, Татарстан, Тыва, Чечня, Чувашия, Кемеровская, Нижегородская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская области, Ненецкий АО, а также в большинстве муниципальных образований Республики Удмуртия, Алтайского и Забайкальского краёв, Белгородской, Владимирской, Омской, Оренбургской, Орловской, Рязанской, Тверской, Томской, Ульяновской, Челябинской, Ярославской областей, Ханты-Мансийского АО.
С учётом возможностей, предоставляемых законодательством, и положительного опыта, накопленного в регионах за годы реформ, сегодня необходимо уделить внимание решению следующих первоочередных задач.
На федеральном уровне:
· выполнить в полном объёме поручения Президента РФ, связанные с формированием нормативно-правовой базы по размещению организаций социальной сферы (а значит, и библиотек), включая внесение необходимых изменений в законодательство, разработать новую методику определения нормативной потребности в объектах социальной инфраструктуры, обязательную для применения в субъектах РФ (с учётом плотности и возрастного состава населения, транспортной инфраструктуры и иных показателей, отражающих доступность для населения услуг социальной сферы).
На региональном и муниципальном уровнях:
· сформировать региональную нормативно-правовую базу, регулирующую распределение полномочий по организации библиотечного обслуживания населения, принять согласованные с библиотечной общественностью дорожные карты оптимизации государственных и муниципальных библиотек;
· разрабатывать региональные и муниципальные стратегии (модели) организации библиотечного обслуживания населения;
· осуществлять мониторинг соблюдения действующего законодательства (ФЗ-136, ФЗ-151 и др.), вести анализ соответствия региональных библиотечных сетей социальным нормативам, установленным Правительством РФ.
* * *
Возвращаясь к основному тезису статьи о необходимости сохранения и развития сети организаций культуры, ещё раз подчеркнём, что более 40 тыс. общедоступных библиотек − это огромное национальное богатство, с которым в новой России мы не научились рачительно обращаться в интересах собственного народа. О библиотеках в критическую минуту может вспомнить Президент РФ, но забыть Правительство РФ, один губернатор будет сохранять каждую библиотеку, а где-то глава местной администрации задует последний очаг культуры на своей территории.
Постоянное взаимодействие РНБ как методического центра федерального уровня с ЦБ субъектов РФ показывает, что организационно-методическая деятельность областных библиотек является основой для формирования эффективных моделей региональных библиотечных систем, учитывающих местную специфику. Необходимо наладить главное: разумное взаимодействие библиотечного сообщества с органами власти. Нельзя забывать, что одним из принципов культурной политики Основы провозгласили принцип делегирования государством части полномочий по управлению сферой культуры общественным институтам, а реализация культурной политики может эффективно осуществляться только при тесном взаимодействии государства и общества.
Будем надеяться, что ответственность властных элит позволит российскому библиотечному социальному институту в ХХI в. Не только выжить, но и обрести новое дыхание. Это особенно важно в условиях социально-экономического кризиса.
Рубрика: Острая тема
Год: 2016
Месяц: Ноябрь
