Ещё до введения конкурсных процедур Секция по формированию библиотечных фондов Российской библиотечной ассоциации (РБА) пыталась доказать, что их применение в текущем комплектовании неэффективно. Это объясняется прежде всего спецификой самого книжного рынка, сегмента электронных ресурсов и книги как товара. Экспертный опрос «Госзакупки в текущем комплектовании библиотек», проведённый Российской национальной библиотекой (РНБ) и Секцией по формированию библиотечных фондов РБА в августе 2019 г., подтвердил и проиллюстрировал этот вывод.
Автор Ирина Всеволодовна ЭЙДЕМИЛЛЕР, заведующая сектором изучения библиотечных фондов Научно-методического отдела РНБ, председатель Секции по формированию библиотечных фондов РБА
ОБЗОР СИТУАЦИИ
Федеральный закон от 27 мая 2005 г. № 94-ФЗ вступил в действие в 2006 г. А уже в 2007-м в ст. 55 «Случаи размещения заказа у единственного поставщика» были приняты исключения: п. 14 — для закупок до 100 тыс. рублей по счетам, п. 18 — для приобретения произведений у авторов, п. 19 — для предоставления доступа к электронным изданиям по исключительным лицензиям на использование у издателей (правообладателей).
В 2011 г. РБА удалось добиться принятия в ст. 55 п. 141, который закрепил для библиотек и других учреждений культуры право на закупки без конкурсных процедур на сумму до 400 тыс. рублей. Эти исключения вошли в ст. 93 ФЗ-44, регулирующую закупки у единственного поставщика (ЕП). Тем не менее закупки для текущего комплектования нельзя назвать эффективными.
Книжный рынок уникальный: он отличается от других отраслевых рынков огромным ассортиментным предложением. Ежегодно в России издаётся около 100 тыс. новых названий книг, а в текущем комплектовании участвуют издания трёх последних лет, т.е. 300 тыс. В продаже представлено 1,5 млн англоязычных названий книг, а электронные базы данных могут включать от нескольких сот документов до миллиона и более. В частности, база ProQuest Dissertations & Theses Global содержит свыше 1 млн диссертаций. Федеральные библиотеки и библиотеки ведущих вузов страны имеют дело с закупкой зарубежных электронных баз данных, содержащих в комплексе до 5 млн единиц. Сравнить этот рынок можно, пожалуй, только с рынком лекарственных средств, где, по данным Государственного реестра (http://grls.rosminzdrav.ru), по состоянию на 31 октября 2019 г. представлено 42 892 наименования препаратов, и это в разы меньше числа ежегодно выпускаемых книжных новинок. Между тем закупки лекарственных средств регулируются значительным количеством нормативных документов. Книжный же рынок подпадает под общие правила госзакупок.
Для профессионалов книжной отрасли очевидно, что книга — товар особого рода. Она объединяет в себе интеллектуальный вклад автора, редактора, художника-иллюстратора и результат издательско-полиграфического искусства. Каждое издание уникально для фонда конкретной библиотеки. Библиотеке нужна книга определённого автора и названия, вышедшая в конкретном издательстве, с иллюстрациями именно этого художника, с необходимыми комментариями и справочным аппаратом. Однозначным идентификатором книги является ISBN (Международный стандартный книжный номер). Кроме того, особенностью закупок библиотек является большое количество названий (до 1 тыс. и более), часто по одному экземпляру. Справиться с таким потоком могут только специализированные фирмы, которые считают комплектование библиотек своей приоритетной деятельностью. К сожалению, количество таких компаний чрезвычайно ограниченно.
Востребованные книги быстро уходят с рынка. Любая, даже самая простая, процедура закупки занимает в среднем от одного до трёх с половиной месяцев, включая анализ рынка, подготовку технического задания, обоснование начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) и т.д. Замену можно осуществлять только в размере 10% и лишь по тем же наименованиям. Поэтому заказчики и поставщики часто вынуждены расторгать контракты по обоюдному соглашению, так как тиражи необходимых изданий на рынке закончились. В противном случае поставщики должны идти на риск: заранее закупать и хранить необходимые библиотекам издания без гарантии их последующего выкупа в случае победы в конкурсных процедурах.
Ассортимент изданий является конкурентным преимуществом для издательств и фирм, из-за чего обоснование НМЦК с запросом одинакового ассортимента у пяти поставщиков представляется нереальным. Планы издательств и цена являются коммерческой тайной, поэтому планирование закупок на три года вперёд — фикция.
В целом можно констатировать, что никакой объективной конкуренции и эффективности использования бюджетных средств при закупках в текущем комплектовании не происходит. Напротив, работа по ФЗ-44 приводит к искусственной задержке в оперативности комплектования, снижению качества комплектования фондов, завышению цен (когда деньги поступают в конце года и их надо освоить в кратчайший срок).
Ещё больше осложняет ситуацию постоянное изменение требований закона, усложнение процедур, перевод закупок в электронную форму, что не позволяет участвовать в торгах небольшим издательствам и фирмам. Из последних нововведений отметим попытку государства контролировать так называемые малые закупки по п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93, которые привели к новым проблемам в практике комплектования библиотек.
Изменения в ФЗ-44, принятые в мае 2019 г., несколько облегчили возможности закупки у ЕП для библиотек, но до конца не решили существующие проблемы (см. «УК» за июль-август 2019 г.).
ПОРТРЕТ РЕСПОНДЕНТОВ И ОБЩАЯ ПРОБЛЕМАТИКА
В опросе РБА приняли участие 82 специалиста из 73 библиотек, представляющих 39 субъектов РФ. Среди респондентов 63% составили специалисты централизованных библиотечных систем (ЦБС), 30% — центральных библиотек субъектов Федерации, 3% — вузовских библиотек (рис. 1).
В числе респондентов оказались заведующие отделами и ведущие специалисты по комплектованию (51%), представители администрации (директора и заместители; 16%), контрактные управляющие и специалисты по госзакупкам (11%), бухгалтеры и экономисты (5%), а также иные специалисты (13%).
В опросе также приняли участие представители издательств и фирм, для которых комплектование библиотек является приоритетным направлением деятельности: ЦКБ «Бибком», издательство «ЭКСМО», НИЦ «Инфра-М», ООО «ЛитРес», ООО «Лаборатория знаний».
Как показал анализ, 74% респондентов считают применение контрактной системы в комплектовании библиотек неэффективным (рис. 2). При этом подавляющее большинство экспертов (84%) согласились с тем, что книга — товар особого рода, а закупки на книжном рынке надо регулировать с учётом его особенностей.
В числе основных проблем, возникающих при проведении закупок в текущем комплектовании, 75% экспертов назвали потерю огромного количества рабочего времени, 64% — утрату оперативности комплектования, 59% — потерю качества, 28% — появление трудновосполнимых лакун (рис. 3).
Лишь один респондент отметил, что никаких проблем не возникает. Следует подчеркнуть, что этот эксперт — контрактный управляющий.
Как показывает анализ рис. 4, основными способами закупок, применяемыми в текущем комплектовании, являются закупка у ЕП (57%) и электронный аукцион (ЭА; 33%). Котировки применяются гораздо реже (7%). Запрос предложений используется достаточно редко, в основном в случае, если процедура признана несостоявшейся (3%).
КОНКУРСНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ: ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ
Для разных видов закупаемой продукции в целях текущего комплектования используются различные конкурсные процедуры. Книги и другие печатные издания закупаются по ст. 93 через ЭА, котировки и у ЕП. Основные характеристики данных видов закупок представлены в табл. 1.
Как показывает анализ таблицы, цена ЭА при закупке книг составляет в среднем 500 тыс. рублей и колеблется в диапазоне от 12 тыс. рублей до 2 млн. В ЭА в среднем бывает представлено порядка 700 позиций (их число меняется от 12 до 2 тыс.). Количество участников в среднем составляет три. Время от начала подготовки заявки до поступления книг в библиотеку — от 3,5 до 5 месяцев. Экономия средств при этом на уровне 1%.
Котировки при закупке книг выглядят менее внушительно. Средняя цена этого вида закупки — 188 тыс. рублей (от 36 до 460 тыс.). В среднем в котировке бывает представлено до 500 позиций (их число меняется от 5 до 1852). Среднее количество участников — два, время от начала закупки до поступления книг в библиотеку — месяц. Экономия средств — менее 1%.
Наиболее востребованной является закупка у ЕП по всем возможным основаниям. При этом в качестве наиболее быстрой и самой эффективной по результатам эксперты называют закупку по п. 4 ч. 1 ст. 93. Также закупки производятся по п. 5 ч. 1 ст. 93 и по п. 14 ч. 1 ст. 93 у издательств, правообладателей по исключительным лицензиям на использование, по п. 13 ч. 1 ст. 93 у автора и правообладателя по исключительным правам.
При оформлении подписки на периодические издания в основном используется ЭА. Закупка с помощью котировок была проведена только один раз. Цена ЭА при подписке на периодические издания в среднем составляет 980 тыс. рублей и колеблется в пределах от 270 тыс. до 2 млн. ЭА в среднем включает 180 позиций (от 103 до 308). В котировках участвуют один-два игрока. Экономия средств составляет 1%.
Отечественные электронные ресурсы закупаются по п. 14 ч. 1 ст. 93 по исключительным лицензиям на использование у издателей и правообладателей. Зарубежные электронные БД, как правило, закупаются через ЭА.
Таким образом, оптимальной, по мнению экспертов, является закупка у ЕП по счетам до 300 тыс. рублей (п. 4 ч. 1 ст. 93) — та форма, которая всегда присутствовала в технологии текущего комплектования библиотек. Такая закупка наиболее оперативна. Кроме того, издательства и фирмы при прямых закупках всегда предоставляли библиотекам оптовые и сезонные скидки, т.е. цена получалась ниже рыночной.
Однако закупки у ЕП в целях текущего комплектования разрешают не во всех регионах (рис. 5).
Например, в Санкт-Петербурге от районных ЦБС требуют проводить закупки только через ЭА.
Справедливости ради отметим: 84% экспертов ответили, что закупки у ЕП им разрешают, в том числе 64% — для проведения оперативных закупок, а 20% комплектуются только у ЕП. Кроме этого, ещё 10% респондентов отметили, что закупки у ЕП разрешают в исключительных случаях. Только 3% экспертов сообщили, что закупки у ЕП не разрешают и требуют проведения закупок для текущего комплектования библиотек через ЭА и котировки.
Ещё одной задачей опроса стало выяснение мнения респондентов о том, является ли НМЦК результатом реального анализа рыночных цен. 39% экспертов подтвердили, что сами стараются проводить анализ с целью определении НМЦК. 21% респондентов подтвердил, что обоснованием НМЦК, как правило, занимаются их постоянные партнёры — проверенные поставщики (рис. 6).
Какая экономия получается при использовании различных процедур?
Согласно мнению экспертов, при проведении ЭА она составляет от 1 до 3%, в случае котировок — от 1 до 1,5%, а в случае запроса предложений её нет.
Часть респондентов считает, что никакой экономии нет, напротив, появляются дополнительные затраты. Приводим ряд комментариев экспертов по этому опросу в их редакции:
· «На закупку выходит один поставщик, который снижает цену минимально»;
· «При закупке у ЕП даже крупнооптовые организации предоставляют дополнительные скидки, а для подготовки конкурсной документации поставщики предоставляют прайсы с более высокими ценами, чтобы иметь люфт для снижения цены»;
· «В электронных аукционах часто участвует только один участник, сброса цены не происходит. В закупках у ЕП также экономии нет. Снижение цены контрактов происходит только в случае аннуляции изданий, что, по сути, экономией не является».
Мы попросили экспертов в свободной форме оценить эффективность закупок для комплектования. Приводим их мнения.
· «Если закупки производятся в форме конкурсных процедур, таких как аукцион, конкурс или запрос котировок, то они существенно удлиняют путь книги от издательства до читателя библиотеки. Часть тиражей безвозвратно уходит с рынка, сроки конкурсных процедур приводят к тому, что книги, заявленные в наших списках, уже заканчиваются. Возникает проблема дополнительного поиска изданий».
· «Закупка у единственного поставщика на 300 и 600 тыс. рублей и по исключительным правам существенно облегчает задачу комплектования фонда. Но она тоже имеет свои минусы: иногда издательские цены по исключительным правам оказываются выше, чем даже в рознице. Особенно это касается московских поставщиков».
· «Никакой эффективности нет. Процедуры занимают очень много времени, за этот период книги со склада уже распродаются, и поставщику, который выиграл аукцион, становится невозможно закупить нужное количество книг».
· «Эффективности в проведении госзакупок не вижу никакой, наоборот, они нерациональны (большие трудозатраты, незначительная экономия, которая не используется для дополнительной закупки книг, появление лакун в фонде). Но и по п. 4 и 5 ФЗ-44 мы обязаны проводить малые закупки».
· «Малоэффективно, потому что возникает ряд факторов, снижающих качество комплектования библиотек:
§ нарушение сроков поставок, риск появления недобросовестных исполнителей контракта, нет гарантии поступления в фонд малотиражных изданий, так как срок формирования и прохождения конкурсной заявки, а также процедуры заключения после аукциона договора превышает время их наличия на книжном рынке. Возникают лакуны, которые невосполнимы для библиотечного фонда;
§ снижается оперативность поступления отобранной литературы в библиотечный фонд, увеличиваются трудозатраты сотрудников библиотеки;
§ сложно оформлять аукционные заявки на закупку изданий по конкретным наименованиям, так как каждое из них приходится отдельно вводить на сайте госзакупок. Нужно, чтобы отобранные списки уходили в заявку единым файлом, ведь предмета закупки всего два: книги и периодические издания. Большие объёмы влекут ошибки при оформлении заявки на каком-то этапе, а малейшая неточность приводит к возврату заявки для библиотеки на переделку, для поставщиков — к отклонению заявки на участие в торгах. При оформлении даже коротких списков требуется оформить большее число заявок».
По мнению экспертов, представляющих издательства и книготорговые фирмы, при исполнении госконтрактов возникают следующие проблемы: невозможность полного исполнения контрактов в связи с особенностями книжной продукции; усложнение процедуры заключения договоров по так называемым малым закупкам; непомерные затраты бизнеса на участие в торгах (5–10% себестоимости).
Как мы уже отмечали, закон запрещает замену одной книги на другую похожей тематики, даже если заказчик на это согласен. В соответствии с требованиями ФЗ-44 замена при исполнении контракта предусмотрена только по количеству товара (п. 1б ч. 1 ст. 95). Поставщик может произвести замену в размере до 10%, но только книг, указанных в спецификации, или тех же товаров с улучшенными характеристиками. Что такое улучшенные характеристики, нигде не указано.
Решением проблемы было бы введение замены до 20% книг на другие издания такой же тематики или с улучшенными характеристиками (например, на дополненное переиздание) с согласия заказчика.
Положительным изменением в 2019 г. стала возможность для поставщиков предоставлять в качестве обеспечения контракта доказательства своей добросовестности вместо банковской гарантии. Согласно п. 81 ст. 96 ФЗ-44, «участник закупки, с которым заключается контракт по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 30 настоящего Федерального закона, освобождается от предоставления обеспечения исполнения контракта, в том числе с учётом положений ст. 37 настоящего Федерального закона, в случае предоставления таким участником закупки информации, содержащейся в реестре контрактов, заключённых заказчиками, и подтверждающей исполнение таким участником (без учёта правопреемства) в течение трёх лет до даты подачи заявки на участие в закупке трёх контрактов, исполненных без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней). Такая информация представляется участником закупки до заключения контракта в случаях, установленных настоящим Федеральным законом для предоставления обеспечения исполнения контракта. При этом сумма цен таких контрактов должна составлять не менее начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке».
Это положение означает реальную экономию средств библиотеки и поставщика при конкурсных закупках. Если поставщик при заключении контракта обязан представить банковскую гарантию, то её стоимость закладывается в цену контракта среди прочих расходов (т.е. фактически гарантию оплачивает библиотека). В случае представления поставщиком информации об исполненных контрактах цена заключаемого контракта фактически уменьшается на стоимость банковской гарантии. Это особенно важно при заключении контрактов на подписку на периодические издания. Такие контракты заключаются на срок более года (обычно гарантия предоставляется на срок действия контракта плюс один месяц), а стоимость банковской гарантии зависит от длительности её действия. Кроме того, представление поставщиком сведений об исполненных контрактах позволяет библиотеке понять возможности поставщика и получить о нём дополнительные сведения от заказчиков, с которыми ранее заключались контракты.
В последнее время имели место конкурсные закупки литературы библиотеками (запросы цены в электронной форме и аукционы), при которых поставщик должен был представить сведения об исполненных контрактах в составе своей заявки (в случае аукциона — в составе второй части заявки). Таких закупок гораздо меньше, чем тех, где единственным критерием является цена, но они в большей степени защищают интересы заказчика.
МАЛЫЕ ЗАКУПКИ: УСЛОЖНЕНИЕ ПРОЦЕДУРЫ
До последнего времени закупки малого объёма: до 100 или до 400 тыс. рублей (а в настоящее время до 300 и до 600 тыс. рублей) — оставались вне цифрового пространства. Трендом последнего времени стал перевод в электронный формат не только конкурентных процедур, но и малых закупок. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 28 апреля 2018 г. № 824-р «О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд»¹ 1 июня 2018 г. был запущен пилотный проект по созданию информационного ресурса для госзакупок малого объёма.
¹. Распоряжение Правительства РФ от 28 апреля 2018 г. № 824-р ≪О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд≫ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://base.garant.ru/71935580/#ixzz5VKP6EKqG , свободный.
Большинство федеральных органов исполнительной власти и подведомственные им казённые учреждения должны использовать единый агрегатор торговли (ЕАТ) «Берёзка». С 1 ноября 2018 г. на ЕАТ нужно было закупать только канцелярские товары по контрактам до 100 тыс. и до 400 тыс. рублей, а с 1 марта 2019-го через площадку необходимо проводить все закупки по этим основаниям, а также закупку лекарств по решению врачебной комиссии.
В соответствии с п. 7 распоряжения № 824-р без использования ЕАТ «Берёзка» закупки могут осуществляться, если:
§ услуги оказывают физлица без оформления ИП;
§ сведения о закупке составляют гостайну;
§ закупку проводят на территории иностранных государств для нужд заказчиков, осуществляющих деятельность за рубежом;
§ товара, работы или услуги нет в Классификаторе (https://agregatoreat.ru/c/klassifikator-eat-classifier-eat) или в Каталоге предложений (https://agregatoreat.ru/s/klassifikator-eat-classifier-eat).
В настоящее время товар «книги» на ЕАТ «Берёзка» в классификаторе товаров есть, но в каталоге предложений отсутствует.
Субъектам РФ и органам местного самоуправления рекомендовано осуществлять закупки с использованием ЕАТ или региональных торговых площадок (например, Портала поставщиков Москвы).
По данным наших экспертов, на сегодняшний день работают более 35 региональных площадок. Среди них Портал поставщиков Москвы (https://zakupki.mos.ru); группа площадок малых закупок на базе «РТС-тендер» (https://www.rts-tender.ru/zmo/regions); «Малые закупки» Мурманской, Вологодской, Калужской областей.
Самым большим минусом использования этих площадок для поставщиков является необходимость вводить информацию по каждой поставляемой позиции (книге), хотя справедливости ради надо отметить, что на площадках для проведения малых закупок на базе «РТС-тендер» предусмотрена массовая загрузка предлагаемых позиций по шаблону в формате Excel.
По экспертным оценкам, доля малых закупок составляет порядка 20% от всех видов закупок для текущего комплектования. Начальная цена при этом начинается от 1 тыс. рублей. Уже к концу 2019 г. малые закупки стали такими же конкурсными процедурами в электронной форме, но с более простым доступом для поставщиков. В них могут участвовать неквалифицированные поставщики, поскольку в отличие от аукционов или котировок никаких документов им представлять не нужно.
Таким образом, увеличение для библиотек минимальной суммы закупки до 300 тыс. рублей (п. 4 ч. 1 ст. 93) и до 600 тыс. рублей (п. 5 ч. 1 ст. 93) только усложнило процедуру заключения договора с ЕП.
К концу 2019 г. сложилась ситуация, когда каждый региональный оператор устанавливал свои правила и требования к проведению малых закупок по п. 4 и 5 ст. 93 ФЗ-44.
Решением здесь была бы возможность приобретать книжную продукцию на сумму до 300 и до 600 тыс. рублей без процедуры малых закупок, с размещением только информации о заключённых договорах на официальных сайтах госзакупок (региональном или федеральном).
Так как число фирм, способных выполнить такие сложные заказы библиотек, ограниченно, а количество запросов от библиотек на оказание подобных услуг возрастает, в том числе в связи с реализацией национального проекта «Культура» и формированием фондов модельных библиотек, такие организации несут значительные затраты на участие в госторгах. По информации респондентов, это приводит к увеличению цены книги на 5–10% от её себестоимости.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ И ЗАМЕЧАНИЯ
В ходе опроса эксперты высказали предложение принять подзаконный акт — постановление Правительства РФ об особенностях осуществления закупок в целях текущего комплектования библиотек; в нём должны быть отрегулированы следующие моменты, которые сейчас не отражены в общем законодательстве о госзакупках:
· особенности госзакупок на книжном рынке и на рынке электронных ресурсов, специфика книги как товара особого рода и объекта закупок, результата коллективного интеллектуального труда;
· однозначное понимание ISBN и ISSN как единственных идентификаторов конкретных книжных и периодических изданий, которые могут быть у любого поставщика и, следовательно, не являются ограничением конкуренции;
· вопросы планирования: порядок выделения госбюджетов и лимитов при формировании плана-графика на три года в условиях, когда не известно, какая продукция выйдет в издательстве и по какой цене даже в течение одного квартала;
· необходимость ежеквартального резервирования сумм для осуществления оперативных закупок в целях текущего комплектования;
· разъяснение вопроса ценообразования и обоснования цены (с учётом инфляции, услуг по доставке товаров в регион);
· особенности ценообразования при обосновании цен на закупку зарубежных ресурсов (с учётом изменения курса рубля и невозможности определить цену на английские ресурсы и на продукцию британских издательств (Cambridge University Press, Oxford University и т.д.) в связи с брекситом;
· особенности закупок у субъектов малого предпринимательства (т.е. практически у всех небольших издательств);
· привилегии закупок для региональных издательств и поставщиков (плательщиков регионального НДС);
· порядок проведения централизованных закупок для муниципальных библиотек на уровне центральных библиотек субъектов Федерации (консорциумы по подписке на электронные ресурсы, получение дополнительных оптовых скидок);
· осуществление закупок при переходящих на следующий год контрактах (подписка на периодические издания, на зарубежные электронные БД и полнотекстовые электронные ресурсы и т.д.);
· порядок осуществления малых закупок и закупок у ЕП в целях текущего комплектования библиотек;
· выделение объективных причин, когда выполнение контракта не зависит от поставщика (периодическое издание перестало выходить; вышло восемь номеров вместо двенадцати; издание реорганизовано (например, объединилось с другим, сменило формат в течение подписного периода с печатного на электронный или изменило название). Ещё одной объективной причиной является издательский подписной период, отличающийся от календарного года. Право заказчика расторгать контракт в одностороннем порядке не идёт на пользу заказчику;
· порядок осуществления замен, определение того, что является изданием с лучшими характеристиками;
· создание типовых контрактов на основные виды закупок (совместно с Минкультуры России):
§ книжные и печатные издания,
§ подписка на отечественные периодические издания,
§ подписка на периодические зарубежные издания. Процессы поставки зарубежных и отечественных изданий (книг и журналов) существенно различаются, и требования к поставщикам (а также возможность сформулировать их в контракте) тоже различны. Поставка зарубежных изданий — это внешнеэкономическая деятельность, предполагающая платежи в иностранной валюте и импорт товаров с оформлением таможенных документов. На практике библиотеки редко предъявляют квалификационные требования к поставщику зарубежных изданий из-за опасения нарушить ФЗ-44 (хотя положительный опыт тоже имеется). Чаще всего они, стремясь обеспечить должное качество иностранного комплектования, включают в контракт как можно больше штрафов и других санкций в отношении поставщика. Но уплата штрафов и неустоек не заставит поставщика улучшить качество комплектования, если он не располагает материальными ресурсами, технологиями, квалификацией и не ведёт внешнеэкономическое сотрудничество с иностранными издательствами, а также не решит проблему образовавшихся лакун, так как изданий может не быть в наличии,
§ приобретение доступа к отечественным электронным базам данных,
§ приобретение зарубежных электронных баз данных и электронных ресурсов. Здесь необходимо определить права и обязанности поставщика и заказчика при оформлении лицензионного соглашения между иностранным издательством и библиотекой.
Конечно, идеальным решением было бы вывести комплектование библиотек из-под действия ФЗ-44 и вернуться к оптимальным закупкам у издателей и фирм в рамках традиционной, десятилетиями отлаженной профессиональной технологии.
Президент РБА М.Д. Афанасьев, выступая на ежегодном совещании руководителей библиотек федеральных и центральных региональных библиотек (Москва, Российская государственная библиотека, 22–23 октября 2019 г.), представил проект Концепции развития библиотечного дела. В разделе 5.1 «Нормативно-правовое обеспечение развития библиотек и библиотечной деятельности» документа содержится предложение включить в Федеральный закон «О культуре» положения, отражающие специфику библиотечной деятельности, в том числе при разграничении видов основной деятельности учреждений культуры на профессиональную (творческую) и общехозяйственную, и отнести к профессиональным видам деятельности наряду с другими комплектование фондов библиотек. Виды деятельности, отнесённые к категории профессиональных, не должны подпадать под действие законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров и услуг.
Таким образом, если рассматривать эффективность расходования бюджетных средств как отношение результата к затратам, то можно констатировать, что при закупках в целях текущего комплектования её нет. Экономия бюджетных средств при проведении конкурсных процедур в 1–3% никак не компенсирует выплату зарплаты комплектатору и специалисту госзакупок в течение шести месяцев и приводит к ухудшению качества комплектования, повышенному расходу рабочего времени и бюджетных средств, потере оперативности, образованию лакун и увеличению затрат. Напротив, закупки по прямым договорам у издателей с возможностью получения дополнительных скидок обеспечивают как качественное комплектование, так и экономию бюджетных средств.
НОВОГОДНИЕ ИГРУШКИ
Стало традицией вносить важнейшие изменения в Федеральный закон № 44-ФЗ под Новый год. 27 декабря 2019 г. приняты федеральные законы № 449-ФЗ и № 469-ФЗ, существенным образом трансформировавшие технологию закупок методом запроса котировок в электронной форме и малых закупок (по п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 — до 300 и до 600 тыс. рублей).
Кроме того, с 1 апреля 2020 г. вступают в силу изменения, принятые Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ. Планы закупок полностью исключат из ФЗ-44. Из ЕИС уйдёт «ступенчатый» контроль (план-график проверялся на соответствие плану закупок, извещение — на соответствие плану-графику, условия проекта контракта — на соответствие протоколу, составленному в ходе закупки, и т.д.).
Теперь планы-графики, извещения, протоколы и условия проектов контрактов будут проверять по двум параметрам:
1) соответствие информации об идентификационных кодах закупок (ИКЗ);
2) непревышение объёма финансового обеспечения для закупок.
Изменится контроль казначейства, финансовых органов в регионах и муниципальных образованиях, органов управления государственными внебюджетными фондами по ч. 5 ст. 99 ФЗ-44. Эти учреждения будут проверять:
· не превышает ли объём финансового обеспечения из плана-графика лимиты, которые утверждены и доведены до заказчика;
· достоверна ли информация об ИКЗ и не превышает ли объём финансового обеспечения лимиты для закупок, сведения и документы о которых не формируются и не публикуются в ЕИС.
С 1 января 2020 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2019 г. № 1803 «Об особенностях реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов"» введён механизм уменьшения суммы субсидии из федерального бюджета регионам: она сокращается в зависимости от полученной регионами экономии при заключении контрактов за счёт федеральной субсидии. Об этом регионам придется отчитываться в Минфин России не реже раза за квартал. Освободившиеся средства увеличат резервный фонд Правительства РФ для оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Размер субсидии регионам будут сокращать на разницу между НМЦК и ценой, по которой заключён контракт.
С 1 января 2020 г. должна заработать государственная информационная система «Независимый регистратор», которая будет фиксировать действия (либо бездействие) участников контрактной системы в ЕИС во время проведения ЭА.
Вступление в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 449-ФЗ, имеет разные сроки. С 1 января 2020 г. предусмотрена обязательность указания страны происхождения товара при участии в любых видах конкурентных закупок. Раньше это требовалось только для закупок с национальным режимом. Это, безусловно, станет непростым вопросом для иностранного комплектования.
Основные изменения, вводимые ФЗ-449, вступят в силу с 1 июля 2020 г.
Полностью переписана и принята в новой редакции ст. 811 о порядке проведения запроса котировок в электронной форме.
НМЦК котировок повысили с 500 тыс. рублей до 3 млн. При этом объём закупок способом запроса котировок должен будет составлять не более 10% от совокупного годового объёма закупок, а действующий сейчас лимит в 100 млн рублей отменён.
Минимальный срок подачи заявок сокращен до четырёх рабочих дней вместо пяти.
Своё соответствие требованиям к участникам закупки нужно будет подтверждать в заявке документами, а не декларациями, как сейчас.
Внесение изменений в извещение о проведении котировки не допускается, зато отменить запрос котировок будет возможно всего за один час до срока окончания подачи заявок. Сейчас его можно отменить не позднее чем за два дня до окончания подачи заявок.
Оставят только итоговый протокол. В него комиссия включит информацию, которая предусмотрена для этого документа сейчас. Также в нём укажут информацию об увеличении цены из-за предоставления преимуществ учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов и сведения о том, что запрос котировок не состоялся.
Ранжировать заявки, допущенные к закупке, и назначать им порядковые номера по мере возрастания цены, которую предложил участник, теперь будет закупочная комиссия заказчика. Пока это делает электронная площадка. Данные номера необходимо будет включать в протокол подведения итогов.
Для электронного запроса котировок значительно сократят сроки заключения контракта. Заказчик должен будет направить проект контракта в ЕИС и на электронную площадку в течение трёх часов с момента размещения протокола подведения итогов в ЕИС. Далее у победителя и заказчика будет по одному рабочему дню на подписание контракта и его размещение. При этом заключить контракт ранее чем через два рабочих дня с момента размещения итогового протокола в ЕИС будет нельзя.
Протокол разногласий для этого способа закупки новыми правилами не предусмотрен.
Если была подана или осталась только одна заявка, соответствующая извещению, можно будет сразу заключить контракт с участником как с единственным поставщиком. Продлевать срок подачи заявок, как это делают сейчас, не потребуется.
МАЛЫЕ ЗАКУПКИ В ЭЛЕКТРОННОМ ФОРМАТЕ
Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 449-ФЗ внесены изменения в порядок осуществления малых закупок: предоставлена возможность проводить закупки, предусмотренные п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 (до 300 и до 600 тыс. рублей), в электронной форме с использованием электронной площадки на сумму, не превышающую 3 млн рублей. Годовой объём таких закупок остался без изменений.
Часть 12 ст. 93 устанавливает следующий порядок таких закупок.
Шаг 1. Участники закупки (поставщики) формируют на электронной площадке предварительное предложение о поставке товара, где указывают:
· название и параметры товара;
· товарный знак (если у продукции он есть);
· страну происхождения;
· документ или копию, подтверждающие страну, если применяются правила национального режима;
· цену единицы товара;
· предлагаемое максимальное количество товара;
· срок действия предложения, который не может превышать месяц от даты размещения предложения. Участник закупки вправе продлить срок действия предварительного предложения или отозвать его в любой момент до направления оператором электронной площадки заявки заказчику;
· сведения об участнике;
· документы о соответствии контрактному законодательству;
· декларацию о соответствии ФЗ-44;
· решение об одобрении крупной сделки.
Шаг 2. Заказчик на основе имеющихся в ЕИС предложений поставщиков формирует извещение с обоснованием НМЦК и проекта контракта.
В течение часа после размещения извещения в ЕИС оператор электронной площадки выбирает не более пяти предварительных предложений с наименьшей ценой за единицу из тех, которые соответствуют установленным требованиям к товару и участнику.
В случае поступления менее двух заявок, отвечающих требованиям, оператор направляет заказчику только уведомление и размещает его в ЕИС. Это означает, что процедура не состоялась и предложений нет, даже если присутствует только одно предложение. В текущем комплектовании такая ситуация является типичной, и это приведёт к невозможности проведения малых закупок.
Шаг 3. Заказчик за один рабочий день принимает решение по предложениям. По итогам на электронной площадке формируется протокол, в котором должно быть указано решение по каждому предложению и обоснование причины отклонения заявок.
Шаг 4. Заказчик заключает контракт в упрощённом порядке, предусмотренном для запроса котировок в электронной форме в новой редакции Федерального закона.
Законодатели отрегулировали ч. 12 ст. 93 таким образом, что закупка у единственного поставщика стала конкурентной: с заявками, извещением, обоснованием, проектом контракта, требованиями к участнику и товару, итоговым протоколом и прочими атрибутами торгов, что негативно скажется на малых закупках для текущего комплектования. Смогут ли библиотеки избежать обязательного размещения малых закупок на электронных площадках? Пока непонятно, как будет выстроено взаимодействие ЕИС с региональными электронными площадками по осуществлению малых закупок.
Принятые майскими законами изменения ФЗ-44, несколько облегчившие закупки для учреждений культуры, нивелируются декабрьскими поправками, которые пока не ясны в практическом применении и требуют дальнейших разъяснений и комментариев. Кроме того, готовится принятие новых изменений в ФЗ-44 в феврале 2020 г.
Рубрика: Формирование библиотечных фондов
Год: 2020
Месяц: Январь/Февраль
Теги: Ирина Эйдемиллер
